Ustawa o samorządzie gminnym wskazuje, że mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową, która realizuje zadania o charakterze publicznym i lokalnym. Oznacza to m.in. podejmowanie rozstrzygnięć w sprawach dotyczących praw i obowiązków członków wspólnoty. Rozstrzygnięcia takie zapadają w formie aktów administracyjnych, spośród których najczęściej spotykane to decyzje administracyjne i uchwały organów stanowiących (rady gminy). Godzenie sprzecznych interesów może prowadzić do pokrzywdzenia jednostek. Prawodawca przewidując takie sytuacje wprowadził rożne formy kontroli/nadzoru działalności samorządu terytorialnego. Poniżej zostaną przedstawione najważniejsze informacje dotyczące możliwości kwestionowania uchwał rady gminy przez podmioty, których prawa zostały naruszone wydaniem aktu administracyjnego.

Kontrolę działalności uchwałodawczej rady gminy sprawują sądy administracyjne (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30.08.2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: PPSA). Natomiast ustawa o samorządzie gminnym wskazuje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą/zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może je zaskarżyć do sądu administracyjnego (art. 101 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym, dalej: USG).
Kto może zaskarżyć uchwałę rady gminy
Jak wynika z cytowanego wyżej przepisu USG legitymację procesową („prawo zaskarżenia”) ma każdy, kto wykaże że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowanym aktem administracyjnym. Realizacja tego zadania wymaga dużo wysiłku. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, autorzy skarg mylą najczęściej naruszenie interesu prawnego z naruszeniem interesu faktycznego strony. Zagadnienie to wyjaśnia wiele orzeczeń, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.02.2017 r., sygn.: II OSK 1497/15, w którym wskazano, że do wniesienia skargi „nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej.”
Wniosek z cytowanego fragmentu uzasadnienia orzeczenia NSA jest taki, że skutecznie może zaskarżyć uchwałę gminy ten, kto w skardze wykaże, że ta uchwała narusza jego uprawnienia wynikające z konkretnego przepisu prawa (normy prawnej).
Wbrew temu, co mogłoby się wydawać, użyty w art. 101 § 1 USG zaimek „każdy” nie oznacza uprawnienia dowolnego podmiotu do działania, jako kontrolera prawa stanowionego przez radę gminy. Do wniesienia takiej skargi nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem (naruszenie musi mieć charakter obiektywny, istnieć w dacie wnoszenia skargi) ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały jeżeli ta wadliwa uchwała nie narusza uprawnień skarżącego (wyrok NSA z 14.09.2022 r., sygn.: I OSK 1852/19). Jednocześnie należy pamiętać, że niezgodność z prawem jest kryterium kontroli sprawowanej przez sądy.
Tryb zaskarżenia uchwały rady gminy
W obowiązującym od 01.06.2017 r. stanie prawnym skargę na uchwałę rady gminy można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zaskarżenie uchwały nie wymaga korzystania z pomocy tzw. pełnomocnika profesjonalnego, czyli wykwalifikowanego prawnika (np. radcy prawnego lub adwokata).
Trzeba jednak zwrócić uwagę, że kwestionowanie aktów administracyjnych organów stanowiących gminy uchwalonych przed wskazaną ww. datą (01.06.2017 r.) wymaga stosowania wcześniej obowiązujących przepisów. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28.08.2018 r., sygn.: II OSK 1624/18. W takich sytuacjach skarga na podstawie art. 101 ust. 1 USG może być wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, w terminie 60 dni od dnia wezwania nawet przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 KPA w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania (uchwała składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 02.04.2007 r., sygn.: II OPS 2/07).

Adam G. Karolak
03.02.2023 r.